歷經(jīng)20多年的環(huán)保法終于要進(jìn)入修訂的

10月21日至25日，第十二屆全國人大常委會第五次會議在北京舉行，根據(jù)會議安排，《環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》第三次審議將于今日落下帷幕。記者獲悉，三審對環(huán)境公益訴訟主體的界定、環(huán)境保護(hù)責(zé)任險、增加政府對環(huán)境保護(hù)財政投入等熱點問題再次進(jìn)行了深入討論。

三審草案引起了社會各界人士的強(qiáng)烈反響，無論是專家學(xué)者，還是一線執(zhí)法人員，總體上，大多對三審草案的一些改進(jìn)之處持肯定態(tài)度。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員常紀(jì)文特別關(guān)注到其中一個亮點，本次《環(huán)境保護(hù)法（修訂草案）》新增規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以依照有關(guān)法律的規(guī)定查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備。”他認(rèn)為，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法權(quán)，可以有效震懾違法排污行為，有助于解決企業(yè)守法成本高、違法成本低的問題。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)認(rèn)為，這是《環(huán)境保護(hù)法》修改的新亮點，有了查封扣押的權(quán)力，可以有效遏制違法行為。

■執(zhí)法現(xiàn)實 

□違法企業(yè)屢查屢犯，環(huán)境監(jiān)察缺少撒手锏

江蘇海安縣一小煉油廠，一再被群眾舉報非法排污，海安縣環(huán)保部門數(shù)次對這個廠下達(dá)整改通知書，然而這個廠置若罔聞，竟將生產(chǎn)設(shè)備從陸地轉(zhuǎn)移到水上，繼續(xù)違法生產(chǎn)。

企業(yè)違法排污屢禁不止，環(huán)境保護(hù)部門沒有有效手段予以制止。當(dāng)前我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱，法律賦予的環(huán)境執(zhí)法權(quán)限不足，對拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏必要的查封、凍結(jié)、扣押、沒收等行政強(qiáng)制手段，只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，造成環(huán)境執(zhí)法疲軟，有法難依。

浙江基層的一名環(huán)保工作者向記者坦言，在具體執(zhí)法過程中，例如對群眾舉報的違法排污企業(yè)，一般告知其違法行為，然后下達(dá)停產(chǎn)整改通知書，實際上企業(yè)卻是邊生產(chǎn)邊整改，偷排依舊。對于不執(zhí)行停產(chǎn)整改決定的企業(yè)，則移交當(dāng)?shù)胤ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行，負(fù)責(zé)裁決，然而由于種種原因，往往沒有了下文。企業(yè)違法排污行為沒有及時得到制止，仍然影響群眾生產(chǎn)生活。群眾再次去環(huán)保部門舉報企業(yè)違法排污，環(huán)保部門只能答復(fù)已移交法院，超出監(jiān)管職責(zé)。群眾只能用一次比一次激烈的方式繼續(xù)到相關(guān)部門投訴，最終令問題更加復(fù)雜，甚至引發(fā)群體性事件。

據(jù)常紀(jì)文介紹，目前一些企業(yè)主要存在以下幾類違法行為，有排污設(shè)備卻不運(yùn)行，用落后設(shè)備處理污染物，用偷排設(shè)備實施排污行為。

■新規(guī)效果 

□強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)，有利于迅速遏制違法行為

如果按照修訂草案第二十一條進(jìn)行修改，環(huán)保部門就可以對違法企業(yè)查封，關(guān)停。全國人大法律委員會副主任委員張鳴起向會議報告說。委員們也一致認(rèn)為，面對我國環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)日益嚴(yán)峻的形勢，應(yīng)該綜合配置民事、行政、刑事責(zé)任，進(jìn)一步突出法律震懾作用。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，針對突擊檢查中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)排污行為，增加查封扣押強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)法人員就可以當(dāng)場制止企業(yè)排污行為。其次，執(zhí)法人員可以根據(jù)實際需要對企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行扣押而無需通過法院，這樣便可以大大提高工作效率。再者，當(dāng)場查封扣押，可以固定企業(yè)排污的證據(jù)，以便于做出處罰，涉及到刑事責(zé)任的，也便于公安機(jī)關(guān)取證。

王燦發(fā)表示，加上這一條，行政復(fù)議期間，企業(yè)違法排污不停的局面將得到改善。“查封設(shè)備后，排污馬上就停掉了，企業(yè)可以提起行政復(fù)議，但在此期間，它不能再像以前一樣繼續(xù)排污。”

常紀(jì)文也認(rèn)可這一條的作用。他說，如果有了強(qiáng)制扣押權(quán)，反復(fù)執(zhí)法的問題也能得到改善。比如執(zhí)法中，遇到?jīng)]有環(huán)評手續(xù)、沒有環(huán)保設(shè)施、持續(xù)違法排污的企業(yè)，處理起來就容易得多。他特別提到正規(guī)企業(yè)相對好辦，對于小散企業(yè)，單純依靠行政手段很難湊效。

江蘇省環(huán)保廳法規(guī)處副處長賀震則對“違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備”存在疑惑，提出生產(chǎn)設(shè)施可不可以查扣押封？記者在采訪中也了解到大家對這一表述分歧較大，有人認(rèn)為排放污染物的設(shè)備設(shè)施包括生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施，有人認(rèn)為排污設(shè)施與生產(chǎn)設(shè)施是兩回事。

賀震認(rèn)為查封扣押的應(yīng)該是生產(chǎn)設(shè)施，而不僅是末端的排污設(shè)備。這就好比汽車發(fā)動機(jī)和尾氣管的關(guān)系，汽車超標(biāo)排放，應(yīng)該讓發(fā)動機(jī)停止運(yùn)行，而不是去堵住汽車排氣口。

■改進(jìn)方向 

□表述應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)，可操作性是關(guān)鍵

記者電話采訪了幾位基層環(huán)保工作者，有人大呼環(huán)境執(zhí)法手段硬了是好事，但是不明白自由裁量權(quán)是不是放在環(huán)保部門，否則一旦企業(yè)污染沒來得及查處，會不會被認(rèn)定為失職、瀆職。

有人認(rèn)為一定要有具體實施細(xì)則，否則就有激化矛盾的可能，反而導(dǎo)致工作難度加大。如果處理不當(dāng)，環(huán)境執(zhí)法人員有可能淪落到“環(huán)保過街企業(yè)喊打”的窘境。

還有人擔(dān)心，如果查封扣押后，企業(yè)拒不執(zhí)行怎么辦，比如私下開啟封條、恢復(fù)排污狀態(tài)。這種情況下，是不是要法院介入。特別是這種執(zhí)法方式有可能會帶來大量企業(yè)員工圍攻執(zhí)法人員的情況，環(huán)保部門如何處置？如何保障一線執(zhí)法人員的人身安全？

再有，新增規(guī)定意味著地方環(huán)保部門可能第一次會有比較硬的執(zhí)法權(quán)，但對于國控、省控企業(yè)，縣市一級環(huán)保部門有處置權(quán)嗎？

如果有關(guān)法律沒有規(guī)定如何查封、扣押，環(huán)保部門該怎么辦？是不是有具體規(guī)定才能查扣？常紀(jì)文認(rèn)為，《水污染防治法》在賦予強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)方面首開先河，其第七十五條規(guī)定，在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違法設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的，賦予環(huán)保部門適度的強(qiáng)制拆除權(quán)。上述彈性條款需要以《環(huán)境保護(hù)法》來明確強(qiáng)制執(zhí)行的范圍、方式和程序，提高法律的可操作性和適用性。因此《環(huán)境保護(hù)法》的修改應(yīng)該與環(huán)保單行法及其他法律相呼應(yīng)。另外，除了污染，破壞生態(tài)環(huán)境的設(shè)施是否也應(yīng)該查封扣押。

綜上，常紀(jì)文建議將這一條款表述為“應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)程序規(guī)定查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物和破壞生態(tài)環(huán)境的設(shè)施、設(shè)備。”因為程序性意味著要按照《行政強(qiáng)制法》第二十二至二十八條的規(guī)定把握執(zhí)法尺度。

有關(guān)專家表示，自《環(huán)境保護(hù)法》頒布實施以來，環(huán)境保護(hù)各項制度不斷建立和完善，環(huán)境行政執(zhí)法工作也不斷向法制化邁進(jìn)，我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得了積極進(jìn)展。隨著近年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染加劇的趨勢。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，依法保護(hù)和改善環(huán)境勢在必行。

自全國人大常委會將《環(huán)境保護(hù)法》修訂列入2011年度立法計劃，至今已歷經(jīng)三審，修法難度之大，各方分歧之嚴(yán)重，可見一斑。反過來，如此慎重地修法，也正說明各方對環(huán)境保護(hù)之重視，對《環(huán)境保護(hù)法》改進(jìn)之期待。最終目的應(yīng)是將《環(huán)境保護(hù)法》修改成促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的基本法律。

各方拭目以待。