自2018年8月生態(tài)環(huán)境部首次明確提出生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以來，EOD模式逐漸贏得行業(yè)的高度關注。2020年及2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門連續(xù)兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領域的EOD示范項目落地實施。本文根據(jù)實踐經(jīng)驗，結合EOD模式的內(nèi)涵、政策文件、重要意義，解析EOD項目策劃要點，為開展EOD項目實踐提供參考。

自2018年8月生態(tài)環(huán)境部首次明確提出生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以來，EOD模式逐漸贏得行業(yè)的高度關注。2020年及2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門連續(xù)兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領域的EOD示范項目落地實施。本文根據(jù)實踐經(jīng)驗，結合EOD模式的內(nèi)涵、政策文件、重要意義，解析EOD項目策劃要點，為開展EOD項目實踐提供參考。

EOD模式定義

生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（Eco-environment-orientedDevelopment，簡稱EOD模式），是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

EOD模式相關政策文件

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部在《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（環(huán)規(guī)財〔2018〕86號）中首次提到EOD模式，“推進環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果。探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領域打造標桿示范項目。”

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，要求健全環(huán)境治理市場體系，創(chuàng)新環(huán)境治理模式。對工業(yè)污染地塊，鼓勵采用“環(huán)境修復+開發(fā)建設”模式。

2020年9月，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)布《關于擴大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號），指出：“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。”

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號），對EOD展開實質(zhì)性推進。試點內(nèi)容包括：發(fā)展理念創(chuàng)新、融合發(fā)展創(chuàng)新、實施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新，并向各地區(qū)征集EOD模式試點備選項目（每個省份申報數(shù)量原則上不超過3個），國家開發(fā)銀行對符合條件的試點項目，按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。

2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，明確健全生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制，促進生態(tài)產(chǎn)品價值增值，鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權益掛鉤，對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游獲取收益。鼓勵實行農(nóng)民入股分紅模式，保障參與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)的村民利益。對開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制探索的地區(qū)，鼓勵采取多種措施，加大對必要的交通、能源等基礎設施和基本公共服務設施建設的支持力度。

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門發(fā)布《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號），公布了全國首批36個EOD模式試點項目清單，試點期限為2021-2023年，這標志著生態(tài)環(huán)境部主導的EOD模式正式進入落地實施階段。

2021年10月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門發(fā)布《關于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號），向各地征集第二批EOD模式備選項目（每個省份申報數(shù)量原則上不超過3個），本次重點支持實施基礎好、投資規(guī)模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點項目。

EOD模式重要意義

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，是破解生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的有效途徑，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新發(fā)展的有益嘗試，是“綠水青山就是金山銀山”理論在項目運作與實際操作層面的具體應用。

EOD模式通過項目組織實施方式創(chuàng)新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)價值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運營、投融資與項目實施等，建立經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡，實現(xiàn)發(fā)展和保護融合共生。通過改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升發(fā)展品質(zhì)推動生態(tài)優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式。推動生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目轉變?yōu)榫哂虚_發(fā)價值的經(jīng)營性項目，為社會資本和金融機構參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實現(xiàn)多元化參與生態(tài)環(huán)境治理。

EOD模式通過推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，投資、建設、運維一體化實施，在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本自平衡，減少政府資金投入，緩解多年來國家在公共基礎設施建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護等方面負擔過重的問題。

EOD項目策劃關鍵環(huán)節(jié)及試點項目申報要求

EOD模式核心要義是將生態(tài)環(huán)境治理作為開發(fā)項目的投入要素，將EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理和保護產(chǎn)生的持續(xù)性收益提前轉化為對生態(tài)環(huán)境治理項目投入的反哺，使得外部經(jīng)濟性內(nèi)部化，將生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值融于一體。

科學開展項目策劃是推進EOD項目實施的必要條件，根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需要，圍繞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理的重點任務，以帶動關聯(lián)產(chǎn)業(yè)價值提升為導向，選擇生態(tài)環(huán)境效益高、實施緊迫性強、對關聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有較強的價值溢出的項目，開展EOD項目策劃，明確項目建設內(nèi)容、建設規(guī)模、技術路線、運作模式等，達到改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標。

（一）生態(tài)環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)項目有效融合

EOD模式以解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題為導向，項目策劃時須要將區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境項目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目系統(tǒng)結合，一體實施。通過統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)與持續(xù)運營、投融資與項目實施等，建立經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡點，把生態(tài)環(huán)境資源轉化為發(fā)展資源，把生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，同時夯實“綠水青山”本底，壯大綠色發(fā)展動能，促進高質(zhì)量發(fā)展的綠色增長點。

EOD項目主要圍繞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理的重點任務，將區(qū)域流域綜合整治、生態(tài)環(huán)境修復與保護等公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與文旅、康養(yǎng)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、潔凈醫(yī)藥、“光伏＋”、生物質(zhì)能利用等關聯(lián)度高、收益好、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強的項目系統(tǒng)結合、有效融合，合理確定項目實施邊界和目標要求，以生態(tài)環(huán)境治理成效為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來增量收益，將“誰保護，誰受益”“誰受益，誰補償”落實在具體的項目中，并依靠產(chǎn)業(yè)開發(fā)反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入，結合各個項目收益水平等綜合測算，合理確定產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的邊界范圍、建設內(nèi)容等，利于社會資本方和金融機構參與項目投資，有效緩解政府財政投入壓力，有效破解生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

（二）產(chǎn)業(yè)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目的良性反哺

EOD項目應在項目內(nèi)部建立產(chǎn)業(yè)及開發(fā)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入的良性機制，使得項目整體本身具備穩(wěn)定的收益和可融資性，進而減少政府付費和可行性缺口補助，提升生態(tài)環(huán)境治理項目自身造血功能，推進生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場價值向現(xiàn)實市場價值的轉變。將未來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的溢價前置到生態(tài)環(huán)境治理投入中，使得外部經(jīng)濟性內(nèi)部化，即生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展文旅、康養(yǎng)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、潔凈醫(yī)藥、“光伏＋”、生物質(zhì)能利用等項目的收益獲得，也可以從未來產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或經(jīng)營權，如礦產(chǎn)等資源開采權、基礎設施特許經(jīng)營權等方面獲得。

將生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體項目，由一個市場主體采用“投資—建設—運營”一體化方式統(tǒng)籌推進，整體做好項目成本和收益的綜合測算，融為一體，避免兩類項目割裂。確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目的反哺，促使實施主體合理安排項目實施計劃，實現(xiàn)短期投入與長期運營有機統(tǒng)一，確保達成項目目標。

（三）產(chǎn)業(yè)項目良好的經(jīng)營性收益

EOD模式中的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目應符合當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展實際，與生態(tài)環(huán)境關聯(lián)度高、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強、項目自身收益良好。既要充分研究產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境項目治理成本，將產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目與生態(tài)環(huán)境治理項目作為一個整體進行分析評價，以確保整體項目的合理收益。

對于流域綜合治理開發(fā)類，流域及周邊的土地資源、流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源，均有豐富的潛在價值。2020年3月國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、水利部等十五部門和單位聯(lián)合印發(fā)《關于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》（發(fā)改價格〔2020〕473號），提出“推進河砂開采與河道治理相結合，建立疏浚砂綜合利用機制，促進疏浚砂利用。”“合理開采海砂資源。全面實施海砂采礦權和海域使用權聯(lián)合招標拍賣掛牌出讓，建立完善海砂開采管理長效機制。”“對經(jīng)批準設立的工程建設項目和整體修復區(qū)域內(nèi)按照生態(tài)修復方案實施的修復項目，在工程施工范圍及施工期間采挖的砂石，除項目自用外，多余部分允許依法依規(guī)對外銷售。”由此，在重點流域（海域）治理的項目開發(fā)中，可以砂石收益補充治理的支出，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源，可以砂石開采權、海域使用權等作為融資的擔保措施。

對于廢棄礦山修復類，2019年12月自然資源部印發(fā)《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號），提出堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”原則，鼓勵礦山土地綜合修復利用，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后可進行土地前期開發(fā)，也可將礦山修復和土地出讓一并確定給同一主體。礦山廢棄建設用地修復為耕地的，用地指標可在省域范圍內(nèi)流轉使用。修復工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程，確有剩余的可對外進行銷售。由此，運用土地復墾、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策，通過耕地占補平衡指標交易延伸礦山土地價值，合理開發(fā)和保護未利用廢棄地。修復后的土地也可用于建設生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、特色產(chǎn)業(yè)園、主題公園等，拓展經(jīng)濟效益。部分廢棄礦山或存在尾礦開采價值，進行廢棄礦業(yè)資源再開發(fā)，修復過程中產(chǎn)生的礦渣、尾沙可作為混凝土原材料等，銷售收入用于彌補修復成本。

對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)類，2020年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，明確按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關的山水林田湖草生態(tài)保護修復。同時美麗鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)果蔬采摘、“漁光互補”光伏發(fā)電綜合利用、生物質(zhì)能利用等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境相結合的典型模式。

（四）試點項目申報要求

生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門共同征集的首批36個EOD示范項目中，廢棄礦山修復、重點流域治理、生態(tài)修復及環(huán)境提升為項目主要方向，目前包括礦山修復、流域治理、土壤修復、水環(huán)境治理等工程帶來的土地增值收益，是EOD模式最直接也是最核心的收益來源。

第二批EOD試點項目需同時滿足以下條件：（1）試點申報主體和實施主體為市級及以下人民政府或園區(qū)管委會，鼓勵政府或園區(qū)管委會與試點依托項目承擔單位聯(lián)合申報與實施。（2）生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，依托項目承擔單位僅為一個市場主體。（3）強化公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，以系統(tǒng)解決區(qū)域突出生態(tài)保護修復和環(huán)境治理問題為基礎，試點依托項目之間相互關聯(lián)、有效融合，項目邊界清晰，且須在項目層面實現(xiàn)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入。（4）依托項目均須完成項目可研批復或備案等立項工作，并提交立項證明材料。采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項目需納入財政部或國家發(fā)展改革委PPP項目庫。依托項目已完工的，側重于EOD模式的經(jīng)驗總結。（5）試點內(nèi)容與項目實施合法合規(guī)，符合招投標、投融資、土地利用等現(xiàn)有政策要求，不增加地方政府隱性債務。

試點項目規(guī)模與周期方面，強調(diào)項目成本與經(jīng)營收益相適宜，滿足反哺要求，減少政府資金投入。項目規(guī)模與市場主體資信評級、地方財政能力相適宜，滿足融資要求，保障資金投入。項目建設周期與試點周期相適宜，滿足試點成效要求，確保3年內(nèi)建成并達到預期成效。

EOD項目落地方式

按照EOD模式策劃的項目，可采用多種投融資方式促成項目落地，現(xiàn)常見的落地方式有PPP、ABO、投資人+EPC。同時由于EOD項目涉及的實施內(nèi)容多、行業(yè)跨度大，也可以采用混合模式，即部分項目采用PPP模式，部分采用ABO模式，部分采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”等模式。

對于投資規(guī)模較大，包含一定量的基礎設施及公共服務類占比（使用者付費），且當?shù)孛恳荒甓热�部PPP項目需要從財政預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例不超過10%，項目實施不是很緊迫的區(qū)域，EOD項目可采用PPP模式實施。PPP（Public—Private —Partnership）模式，即政府和社會資本合作，廣義范疇的PPP運作模式包括BOT、PFI、TOT等。

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO，指授權（Authorize）—建設（Build）—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施。

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5.周蘭萍 王振華 葉華軍. EOD助力資源枯竭型區(qū)域高質(zhì)量轉型發(fā)展.

作者簡介：

李榮，生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)者，高級工程師，長期從事生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目投融資運作及全過程咨詢服務。